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论新形势下的环境司法保护
来源: 时间:2017-08-11

 

 

   【摘要】党的十八大提出建设生态文明的要求,从而实现了我国社会建设“五位一体”的总体发展布局。生态文明的建设,离不开生态环境的保护,而环境司法保护是建设生态文明的重要配套措施。环境保护是功在当代、利在千秋的事业。改革开放三十余年来, 面对日益严峻的环境污染问题,我国已经制订了30余部与治理环境污染、保护生态环境有关的法律法规,加强了环境法治建设。但是,有法不依,执法不严、违法不究现象较为突出,对生态环境的司法保护未能达到立法的预期目的。本文在阐述了环境司法保护的概念以及我国生态环境司法保护现状的基础上,着重探讨如何加强环境司法保护的相关实践措施,为新形势下加强我国环境司法保护力度指明方向。

  关键词   环境司法  环境司法保护  司法建议

 一、 环境司法保护的概念

环境司法保护是指包括行政主管机关、公安机关、检察机关和审判机关在内的国家行政、司法机关,根据各自法定职责以行政执法、立案侦查、提起公诉、审判和执行等形式,依法保护环境的行为。环境司法保护的目的,就是通过我国司法部门的有效审判或者作为最大限度地惩戒破坏环境的行为,减少环境问题,或者使已有的环境问题等到缓解和解决。我国环境的司法保护,在实践中根据受案范围划分为民事诉讼司法保护、行政诉讼司法保护、刑事诉讼司法保护三种类别。 

厘清环境司法保护概念有助于全面认识其规律性,环境的司法保护不能仅仅依靠人民检察院实现,还必须与环境保护的其他方式以及由行政主管机关、公安机关、人民法院构成一个司法保护系统来相辅完成。

二、我国环境污染的现状

我国环境污染问题十分普遍,其中最为严重的当属空气污染和水污染。造成严重污染的原因很多,最主要的有以下几个方面的原因:
    1、发达国家高能耗、高污染产业的转移。我国地方政府,保持着传统的发展观,为了发展地方经济,大量引进这类企业,还给予各种优惠政策,一定程度上加剧环境污染。国内中小企业,不重视保护环境。甚至净化污染物的设备只是摆设,是为了应付检查而设置的,平时随意排污,地方政府为了追求经济效益,以牺牲环境作为代价。
    2、政府有关部门只追求经济指标,不顾老百姓的死活。企业出现的重大污染事件,政府有关部门渎职,未追究其污染原因。
     3、对于造成污染的企业,处理不力,惩戒力度不够。发生了大的污染事故,只是象征性的罚款,起不了警示作用,当地政府甚至于包庇纵容。
     4、对于洋垃圾走私的处理不力,以至于有的地方、有的人敢于从国外搞了洋垃圾来赚钱,却污染了自己的环境。
     5、城市的盲目扩大、发展,忽视公共交通,不切实际地发展私家车,造成交通堵塞,机动车尾气排放严重污染大气环境。
   总的来说,我国环境污染呈现出污染面广、导致污染的原因复杂,环境污染治理不及时、不彻底、环境司法保护滞后等特点。 

 三、环境司法保护的现状

(一)有法不依、执法不严现象较为突出,消极执法、执法不到位、不作为的现象在一些地方严重存在。有些地方的环境监察队伍在工作中严重脱离群众,对群众反映的环境破坏问题熟视无睹、不闻不问。导致群众的意见很大,以至于越级上访者有增无减。还有些地方的有关执法部门放松日常监管,依赖专项行动,经常性的工作采取突击抓的方式,致使工作陷入被动,当遇到重大的损害环境行为或事件时,往往采用重点治理、专项整治的方式来应对。这种权宜之计显然也影响到环保的执法力度的长效发挥,甚至会使违法者产生侥幸心理,起到负面效应。

()检察院发挥生态环境司法保护检察职能途径相对单一

人民检察院主要通过行使检察权来完成自己的任务,检察机关保护环境的途径依然是运用批捕、起诉职能,工作相对被动。近年来随着国家生态环境保护法制的转型,检察机关充分发挥反渎职能,从配合有关部门处理重大环境安全事故和环境污染事件,到积极主动查办国家机关工作人员危害能源资源和破坏生态环境的渎职犯罪案件,但仍然是传统职能的发挥。  

    (三)地方保护主义干扰环保执法的现象依然存在。个别地方环境保护意识淡漠,重经济、轻环境,盲目引进重污染项目,形成了引进容易治理难,关停更难的困难局面。对环保执法工作不支持,甚至干预执法,辖区环境污染问题久治不愈,环境纠纷不断。

    ()环境司法保护机制不健全,相关法律处刑轻。

  目前,我国现行的生态环境司法机制管理资源分散,协作执法效率较低,行政部门与司法机关协作工作并不协调统一,影响了生态环境保护的司法与执法效果。我国《环境保护法》第7条规定:“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”但是环保部门是政府的一个专门机构,和政府保持着千丝万缕的联系,要想独立行使职权而不受地方政府的干涉几乎不可能。纵观我国近年来的环境司法,进入诉讼程序的环境污染案件寥寥无几,我国目前环境管理的主要手段仍然是命令控制性环境政策,经济和法律手段应用明显不足,难以与经济、社会发展的现状相适应。

    ()公众对环境司法保护的相关法律知识匮乏。

公众生态环境保护意识不高难以为司法保护打下群众基础。部分企业片面追求经济利益,忽略了自身的责任,明知违法依然铤而走险;部分公民对生态环境保护法规不了解,破坏了生态环境触犯了法律而不自知。在河南省辉县市人民检察院侦办的一起滥伐林木案件中,伐树人与卖树人都缺乏基本的环境法律常识,认为对林木拥有所有权就可以不办理采伐许可证而任意采伐,因数量较大触犯刑法受到了法律的制裁。这起案件,不仅当事人生态环境司法保护意识淡薄,也暴露了生态环境法制宣传的缺失。

四、环境司法保护不利的原因

  据学者统计,从现有数量不多的环境犯罪案例来看,一旦案件被起诉到法院,被告人被定罪的几率超过95%。因此,环境犯罪案件数量的太少的主要原因不在法院,而是在提起公诉之前的阶段就出了问题。“提起公诉之前的阶段”包括环境监管部门将案件移送给公安机关、公安机关侦查后将案件移送给检察院、检察院审查之后提起公诉三个环节。实践中涉嫌污染环境罪的案件很少进入司法程序的问题往往出在环境监管部门将案件移送给公安机关的第一个“移送”环节。

  自200311月环境监察局设立以来,共作出环境行政处罚决定的案件数() 达到101325(),成绩显著。但是,整个环境监管体系存在机构职能设置分散、内部组织架构重复、环境执法缺乏协调配合等问题,以罚款为主的环境行政执法惩罚力度小,对违法者的震慑力不足,对于防止环境恶化未能起到有效遏制作用。同时,由于环境监管机构未能与司法机构形成有效衔接,案件很少移送到司法机关,往往以罚代刑,致使很多本应被追究刑事责任的违法者逃脱了法律制裁。最终由于“守法成本高,违法成本低”,环境违法行为屡禁不止,甚至愈演愈烈,环境行政执法和环境刑事司法均未能有效阻止生态环境的进一步恶化.环境监管部门未能将案件依法“移送”是造成环境刑事案件付诸阙如的直接原因。那么,为什么环境监管部门不能依法“移送”案件?究其原因,一方面,由于环境违法行为具有隐蔽性、复杂性的特点,违法行为难发现、难界定,环保监管部门工作不到位,环境执法能力欠缺,未能及时发现环境违法犯罪。另一方面,是地方、部门保护主义的干扰以及案件移送监督机制的缺失。地方政府与违法者往往有直接的经济利益关系,强烈反对环保部门严厉处罚污染企业。在现有的行政管理体制下,环境监管部门作为地方政府中的弱势部门,接受当地政府的直接领导,为了维护当地经济利益发展,环境监管部门很难做到严格执法,实践中环境监管部门不作为,对许多严重污染环境的建设或生产不闻不问,甚至包庇、纵容环保执法人员失职、渎职情形屡见不鲜。同时由于污染环境事故,特别是重大的污染环境事故经常会涉及环境监管失职(负有环境监管职责的环保部门工作人员有可能构成环境监管失职罪),因此对于发现的污染环境行为,即便有可能已经构成犯罪,往往以罚代刑,极少向公安机关移送。另外,本来政府、公安机关、检察院对环境监管部门的移送行为具有监督的权力,但由于缺乏明确的监督机构并且处罚的规定过于原则化,使得监督移送的程序流于形式。

   五、环境司法保护的对策与建议

  (一)加大对环境保护的司法监督力度

  目前,环保的行政执法和司法方面亟待加强。存在着执法不严,怠于履职等问题。一些行政机关担心,严格环境保护执法会给地方经济发展制造障碍,对一些重大工程项目的环评审查敷衍了事;对地方利税大户的环境污染行为不愿管理、不敢管理;对违法当事人的处理,根据其与执法人员关系的亲疏远近,选择性执法,有的以罚代管,罚而不管,执法不严、执法不公,等等。这些情况造成现有的法律制度效果未能完全显现,严重损害了法治的权威。同时,在一定程度上存在重行政、轻诉讼的情况。我国目前环境管理的主要手段仍然是命令控制性环境政策,经济和法律手段应用明显不足,难以与经济、社会发展的现状相适应。

鉴于此,我们要积极推动建立环境保护联动执法监督工作机制,建立健全与环保、国土、林业、农委、城管、工商等职能部门信息共享、线索移送、共同配合、共同预防为主要内容的行政执法与刑事司法衔接制度,在环保等部门设立检察官办公室,适时开展联合查办严重破坏生态环境违法犯罪行为专项整治行动,形成打击合力。建立监管部门责任机制。在相关监管部门建立目标责任机制、执法检查机制、责任追究机制和社会监督机制,只要发生了污染环境、破坏资源的行为,不论是否造成实际的危害结果,只要危害行为属实,达到一定的持续时间、数量或程度,都应当追究相关人员的责任。 

(二)建立环境司法保护协作机制

  环境司法保护协作机制是指审判、检察、公安等一线司法部门在办理生态环境司法保护的案件时,与环保局、国土局、工商局、质监局、安监局等行政执法部门分工负责、互相配合和互相制约的司法协作配合机制。环境司法保护协作机制可以将本辖区的生态环境保护案件信息进行系统整合和资源共享,以便于联合开展打击破坏生态环境的专项行动,有力的打击侵害生态环境的违法犯罪行为。

  加强对环境保护执法司法活动的法律监督。依托行政执法与刑事司法衔接机制,会同有关部门,对破坏环境资源类案件线索的受理、立案、查处等情况进行集中排查,坚决监督纠正有案不移、有案不立和以罚代刑等问题。

  ()充实检察机关环境学科专业人员,增设检察官专业化培训

  对于环境权这样一种融合了各种社会权的救济,检察官需要转变传统观念,既考虑到公民利益的实现,又要考虑到公共利益的实现,既要考虑环境损害行为的破坏性,又要考虑到企业经营行为的正当性,既要鼓励公民的生态环境司法保护行为,又要监督政府履行保护生态环境义务的行为。

  针对中国现在的检察队伍现状,应着力从优化检察资源和充实检察机关专业人员两个方面入手,以解决检察机关人员的环境专业知识缺乏、法律适用能力不够、环境法思维认同程度不高的问题。首先要充分利用现有资源,大力加强对从事环境案件审理的检察官的环境专业知识与技能的培训;其次应吸收专业人才,从有专业知识、专业经验的人士中选拔优秀者进入检察官队伍,以充实审判力量,迅速形成合理的人才结构。

  ()加强环境司法保护普法宣传力度

 要想在全社会掀起生态环境保护浪潮,营造良好的环保氛围,生态环境保护法治必须通过各种有效途径得到全面宣传。当前,要着重对广大排污单位进行生态环境保护法治宣传,促使其学习并贯彻国家生态环境保护法律及政策,以提高其守法意识和责任意识,自觉接受监督和治理,营造公平合理的竞争环境;同时对社会公众进行生态环境保护法治宣传,强化其生态环境司法保护观念,启蒙其环境诉讼意识,配合媒体的监督形成生态环境司法保护的强大合力,以督促排污企业及相关行政主管部门依法履行监督治理职责。公众生态环境保护法治意识的不断增强为社会管理法治化水平的提高发挥着不容忽视的作用。

(五)牢固树立现代环境司法理念

思路决定出路,理念引领行动。要想审理好各类环境资源案件,就要牢固树立现代环境司法理念。在环境资源案件审判过程中,除了损害担责、全面赔偿原则之外,还注重树立了生态修复理念和环境优先理念。

注重环境修复理念,就是在审判环境资源案件中,既要严厉打击环境资源犯罪、稳妥审理好环境侵权案件,又要统筹处理好环境资源和谐、持续、健康发展。维护群众在健康、舒适、优美环境中生存和发展的权利,给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

注重环境优先理念,就是要妥善处理好经济发展与环境保护的关系。在环境资源审判案件中,既要依法保护环境资源,又要妥善处理经济发展。树立坚守底线、依法裁判理念,敢于坚持原则,排除干扰,依法公正行使审判权,实现地方经济绿色、循环、低碳、可持续发展。

注意公众参与理念,就是要审理环境资源案件,特别是环境公益诉讼案件中,要树立绿色惠民、公众参与理念,坚持专业审判与公众参与结合,让群众切身感受到司法对环境权益的关怀和保障。

    五、结语

  保护生态环境,建设美丽中国,仅靠检察机关一己之力远远不够,检察机关需要政策的支持,也要进一步加强对内对外的协作配合,更需要社会公众提高环境司法保护意识,这对于基层检察院来说任重道远,基层法院更需要从制度、法律以及各个案件中积累相关的办案经验,从而能够形成一整套的办案理念。环境保护涉及社会的方方面面,需要全社会转变思想,重视环境保护,制定既符合我国国情,又能与国际接轨的环保制度,同时,加大执法力度,使法律得到普遍的遵守,这样才能实现新形势下的环境司法保护。

    参考文献:

  [1]张小秀、谢建山《论生态环境的司法保护》,2013.02.04.

  [2]刘锡秋《生态环境司法保护的概念和规律刍议》,《时代主人》2012年第9.

[3]邓俊明《环境司法保护的困境、成因和选择》,2012.02.20.

   [4],环境与资源保护法学(第二版),高等教育出版社

   [5],环境法制度论,

 

作者简介:曾向前,湖南乾越律师事务所主任律师

          段亚敏,湖南乾越律师事务所实习律师

联系方式:曾向前,电话:13574553301  邮箱:14839243@qq.com

段亚敏,电话:18578759187  邮箱:1006435188@qq.com

 


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